只是，2016年开始的监察体制改革、2018年关于监察制度的宪法修改、《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的颁布和《行政监察法》的废止，尚未给效能监察以新的定位和归属。

罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年，第34-45页。[49]北京希优照明设备有限公司诉上海市商务委员会行政决定案，上海市第一中级人民法院行政判决书，(2010)沪一中行终字第90号，《最高人民法院公报》2011年第7期。

[43] 2.效率与违法超期决定 行政活动必须遵循法定时限，是对行政机关的一项程序要求，其本身就被认为是行政效率原则的具体要求之一。[88]例如，《治安管理处罚法》(2012修正)第15条规定：醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒，这一限制人身自由的约束是不需要以听取意见为必经程序的。行政效能需要考虑目标价值的合法性/正当性、手段的有效性，也会将行政相对人的损害纳入成本—效益计算之中，在目标/目标收益不变的情况下，对相对人利益侵害(即成本)最小的手段，无疑是手段效益最大化的。[20]李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年，第108-109页。[20]此外，也有观点并不是把行政效率原则或效益原则作为衡量行政活动的一种标尺，而是将其同等地适用于对行政相对人的效率的促进[21]，或者是对行政法律制度体系的整体要求。

行政法及行政学不仅是分道扬镳，且在法学界份量是前重后轻。行政系统内部对行政效能的监督检查，可谓自古以来就存在。风险领域的民法、刑法和行政法由此呈现出平行发展的态势。

[29]1974年《德国有害影响预防法》正式承认该原则，1992年写入《联合国里约环境与发展宣言》后成为国际通例，[30]并在生态保护、核能利用和基因科技领域广泛适用。其次，关于财产罚与财产刑之间的协调(自由罚与自由刑的协调与之类似)，除了实施程序以及由此决定的责任实现概率上的差别外，财产罚和财产刑在威慑补充效果上并无本质差异，其总体协调原则是，防止因重复适用而导致的威慑过度，现行法中的自由罚与自由刑的折抵规则值得借鉴和推广。当面对日益严峻的食品安全风险时，立法者为了提高威慑效果，几乎同时增加惩罚性赔偿的倍数、罚款或罚金的数额，从中很难看出有协调的迹象。公共风险作为社会发展的反向力，对现代社会的挑战属于系统性挑战，法律作为风险控制的重要工具，也必须系统性地加以应对，而不是各自为政。

[25]乌尔斯·金德霍伊泽尔、刘国良编译：《安全刑法：风险社会的刑法危险》，《马克思主义与现实》2005年第3期。[52]Lawrence M. Friedman, Dead Hands: Past and Present in Criminal Justice Policy, Cumberland Law Review, vol.27，1996-1997，pp.903，922.对威慑曲线(deterrence curve)的详尽研究，参见Mitchell Polinsky and Steven Shavell, The Economic Theory of Public Enforcement of Law, Journal of Economic Literature, vol.38, no.1，2000, pp.45, 50-70. [53]参见凯斯·桑斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第376—377页。

[52]同理，行政处罚力度的加强也并非多多益善，因为行政处罚与行为选择之间同样不是线性关系。鉴于公共风险的双面性，应当谨慎使用这种零风险的思路，除非针对那些完全无任何社会收益的行为，如吸毒、醉驾等。该需求定理认为：在其他条件相同时，一种物品的价格上升，该物品需求量将会减少。因此，威慑补充责任的设定，应当考虑损害赔偿能否填补风险行为所带来的额外社会成本，在同等条件下，无法填补的额外社会成本越高，威慑补充的责任数额也应越大，以弥补损害赔偿责任的威慑不足。

参见R. Barry Ruback et al.，Perception and Payment of Economic Sanctions: A Survey of Offenders, Federal Probation, vol.70，no.3，2006，pp.26-31. [59]Charles D. Kolstad, Thomas S. Ulen and Gary V. Johnson, Ex Post Liability for Harm vs. Ex Ante Safety Regulation: Substitutes or Complements? The American Economic Review ，vol.80，1990，pp.888，900. [60]参见盖多·卡拉布雷西：《事故的成本》，毕竞悦等译，北京：北京大学出版社，2008年，第59页。[72]二是通过概括性的引致条款将合规抗辩的效力问题留给行业法做出具体规定。罕见的例外是，现行司法解释在个别领域有条件地认可了威慑补充和赔偿减刑的合作方案。反之，则无需承担损害赔偿责任。

按照特别法优于一般法的规则，法律适用中应首先适用行业法上的特殊规则，在必要时透过部门法上预留的对外沟通窗口，将特别法规则运送进入相应的部门法中，借助更加完整的部门法体系来实施行业法上的规则。但对于公共风险而言，人们难以凭个人感官和生活经验来识别风险，更无法通过行为谨慎程度的提高来防控风险，市场的优胜劣汰机制因此陷入瘫痪。

[19]被各国效仿的风险预防原则首次出现于德国1971年的环保纲领，1974年首次进入立法。其中，根据民法学者的定义，引致条款是将公法上的管制规范引入民法，概括授权法官直接引用公法来审理民事案件。

(三)部门法上的风险控制工具张弛无度与低效率运行 在缺乏跨部门法比较的情况下，基于风险控制的需要，人们习惯于埋头在部门法框架内探讨风险控制工具的改造，此举可能导致部门法上的风险控制工具呈现出张弛无度的局面，而且也未必能取得期待中的风险控制效果，风险立法可能因此陷入低效率运行的困境。[68]孙笑侠：《论行业法》，《中国法学》2013年第1期。因此，人们对于较为严厉的法律制裁的反应是从事更少的会被制裁的行为。乌尔里希·贝克、约翰内斯·威尔姆斯：《自由与资本主义》，路国林译，杭州：浙江人民出版社，2001年，第118—143页。这在环境、健康和交通风险领域体现尤其明显。具体的威慑程度取决于风险行为给他人实际造成的损害，这相当于一种市场调节机制，因而被称为一般威慑。

[33]Daniel Kessler and Steven D. Levitt, Using Sentence Enhancements to Distinguish Between Deterrence and Incapacitation, Journal of Law and Economics, vol.42, 1999, pp.343, 359-360. [34]实体法的改革主要包括无过错责任和过错推定的适用，以及因果关系认定的宽松化，这在环境法上体现的尤其明显。[71]这些转介和引致条款恰似特洛伊木马，能够以简约的技术构造成功地打破部门法壁垒，使部门法之间实现互连互通。

风险立法由此呈现出民法、刑法和行政法三足鼎立的格局。[7]因而在紧密社会关系内部易于形成一套自发型的风险分配规则。

在此问题上，有学者干脆主张将财产刑直接剥离出刑法，凡以财产方式能够有效承担的法律责任，则应统统划归行政或民事责任范畴。体系外串联模式还可避免对传统部门法进行大规模改造，以及由此导致的臃肿变形，进而保留一个相对纯粹的部门法体系。

在对号入座基础上自然要区分风险类型，选择相应部门法的风险控制工具加以应对。如此一来，侵权法、刑法和行政法之间的壁垒被打破，相应的转介条款或引致条款为部门法之间的合作预留了管道。至于其功能，正如学者所言，司法者站在公私法汇流的闸口，正要替代立法者去做决定：让公法规范以何种方式，以多大的流量，注入私法。注释: [1] Peter Huber, Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts, Columbia Law Review, vol.85，no.2，1985，pp.277-278. [2] Peter Huber, Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts, p.277. [3]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿等译，南京：南京大学出版社，2004年，第102页。

(2)在部门法的水平关系上，德国也保留了民法、刑法和行政法彼此沟通的管道。[62]当一般威慑和威慑补充(以下统称责任威慑)均遇到实施障碍时，由行政机关实施的强制信息披露、技术标准、行政许可和行为禁令可以辅助甚至取代责任威慑机制来控制风险。

作为替代，国家干预变得不可或缺，并需要综合运用技术和法律手段加以应对。但公共风险却全然不同，公共风险的技术性、潜伏性和未知性使之难以被人类直接感知，如蔬菜是否有农药残留、牛奶是否含三聚氰胺、室内空气是否含有苯和甲醛，显然难以被人类感官直接识别。

……它可更为清晰地界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域。作为上层建筑，法律是调整行为和社会关系的规则，风险领域的行为与社会关系变化，无疑会对风险立法产生重大影响。

因此，为节约成本考虑，一般威慑应优先适用，威慑补充只能作为一般威慑的查漏补缺机制。如果说紧密社会关系内部的私人风险具有内部性的话，超越紧密社会关系纽带所涌现的公共风险则具有显著的外部性。参见陆青：《论中国民法中的解法典化现象》，《中外法学》2014年第6期。基于风险控制需要，符合污水排放标准的行为仍需责任威慑机制来弥补行政管制标准的不足，因而不能承认合规抗辩的效力。

这样一来，追求个人收益最大化的选择恰好等于社会最优选择(暂且假设风险行为未损害社会公共利益)，风险控制目标由此得以实现。这是部门法协调的价值基础。

在此过程中，学术探索与立法者构建中国特色社会主义法律体系的激情与动力无疑是改革的催化剂。经验研究也表明，在犯罪人看来，特定数额的罚金与不同长度的监狱刑期在严重程度上具有可比性。

如果刑法是一个社会感受的表述，那么风险社会中的刑法就会成为安全的中继站。(四)风险领域的社会结构变形与立法结构调整 在社会关系的公私二元格局中，私人风险大多属于私人领域的自治性事务。